2021年06月23日 (周三)
站在歧路的总统制
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站在歧路的总统制
  • 中央日报
  • 上传 2008.12.10 09:18
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韩国历届总统全都未能摆脱权力型腐败。因此在大选和政权交替隐藏的权力游戏中,前政权的“事后保证”常常成为交易的中心。总统行使无所不为的权力,为周围的追随者或者亲戚谋取平生衣食无忧的事情反复发生。

总统独揽国家元首和政府首脑的权力,因此总统个人的判断左右着国家的命运。总统选举就像赌博一样,达到了在大庭广众之下赌博的水平。总统实质上集权力于一身,国会议员也无法施展拳脚。因此从解放以来直到现在,没有真正意义上的政党政治,国会和国会议员的重要性也被抹杀。每当更换总统时,国家政策频繁被中断和废弃,公务员培养积重难返,职业公务员制度正在崩溃之中。

政界提出了“分权型总统制”作为补救方案,即国家元首总统和政府首脑总理在国政运作中平分权力。

在宪法学和政治学中,与此类似的形态被称作“混合制政府(hybrid government)”,在韩国则使用“二元执政府制”这样奇怪的用语。事实上选择混合政府制的国家并不多,仅有冰岛、爱尔兰、芬兰、葡萄牙、奥地利、法国。在这些国家里,虽然总统是经过国民直接选举产生,但是总理是由议会选举产生。从这点看来,与总统和总理都是议会选举产生的内阁制在外形上有所区别。此外,大部分国家选择了内阁制,美国、拉美、亚洲部分国家实行总统制。

拥有31万人口的冰岛通过海外资本实现了高速增长,最近遭遇了国家破产。从国家的大小和状况来看,不是值得我们参考的国家。法国总统不对议会负责而运行国政,甚至拥有解散众议院的权力。达到被称为“准总统制(semi-presidentialism)”的程度,事实上是强力的总统制。别具特色的是总统任命多数党的党首为总理。因此当总统和总理所属政党不同时,就产生了同居政府(cohabitation)。因为总统和总理之间的业务分管相当模糊,所以在同居政府中,如果总理和总统见解不同的话,最终就会酿成对立和纠纷。对于此前三届同居政府“政治大杂烩”的批评不断,为了克服这个缺点而进行改宪,将总统任期从7年缩短至5年,使得总统和众议院的任期一致。这是否能称之为分权型总统制,仍然存在疑问。

爱尔兰、芬兰、葡萄牙和奥地利是人口在400万至1000万左右的小国,国家的运营实际上全部由总理主导。这些国家以稳定的政党为基础,依靠议会成立总理和内阁,政府受到议会的支持而运营国政。政府和议会之间产生纠纷和对立是政治危机等例外状况下出现的。因此这些国家的学者们称自己的政府不是混合型政府,而是内阁制政府。在都柏林、里斯本、维也纳等地遇见的学者们和议会相关人士的共同见解都是如此。

虽然总统是直接选举产生的,但是不干涉国内问题,只是以代表国家和国民的象征性权威而存在。即使拥有解散议会的权力,在平时也不会行使。总统在部分国家还拥有法案拒绝权。因为总统是超越国家和政派,代表国民的国家元首,拥有国民直接选举产生的自豪感,因此也产生了尊敬之心。除了总理以外,连总统也由政治势力决定的事情是无法容忍的。这样的想法相当普遍。

像这样即使被称作分权型总统制,事实上却基本以内阁制的方式运作。最终内阁制可以分为通过总选产生议会、总统、总理的一元型内阁制,通过总选成立议会和内阁和通过直接选举产生总统的二元型内阁制。在国家运营中,可以说没有总统和总理平分权力的国家。

最终可以整理为,是维持总统制还是改为内阁制呢?如果改为内阁制的话,是实行一元制还是二元制呢?这样的问题要在探讨哪种制度适合我们的现实和未来之后才能作出选择。

郑宗燮 首尔大学宪法学教授
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